乡村振兴战略制度框架和政策体系基本形成

 2018年5月31日，中共中央政治局召开会议审议《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，并明确提出“乡村振兴战略规划(2018-2022年)细化实化工作重点和政策措施，部署若干重大工程、重大计划、重大行动，形成了今后5年落实中央一号文件的政策框架”。此次会议强调，要真正把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把党管农村工作的要求落到实处，把坚持农业农村优先发展的要求落到实处。

一、乡村振兴制度供给加速

2017年年底的中央农村工作会议指出，实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴的制度性供给。

按照2018年中央一号文件的要求，到2020年，乡村振兴要取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。因此，2018年作为乡村振兴战略实施的开局之年，针对农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面制度框架的系统搭建问题，如何解决成为关键。

截至4月初，包括河北、河南、福建、内蒙古在内的12个省区市已发布实施乡村振兴战略的具体安排。其中，“规划先行”机制，被认为是乡村振兴战略的一大亮点。本次中央政治局会议也强调，各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责。制定乡村规划，最重要的是不能把在城市积攒这么多年的规划经验和做法，简单地移植到乡村去。规划的核心是以人为本，在现在的城乡二元结构状态下，城市和乡村的社会组织结构、社会分工差异非常大。居民对农村的空间、形态和功能的要求和城市完全不一样，它有自己的逻辑和秩序。

乡村社会的治理模式与城市有着很大的差别。规划不仅仅是空间问题，还有公共政策的属性，乡村规划必须考虑到这种社会差异，这比空间差异更重要。在乡村振兴战略的背景下，会有更多的城市资源涌入农村。制定科学的乡村规划，是引导这些资源有序进入农村，防止出现掠夺性的开发的重要一环。乡村振兴战略与贫困地区脱贫攻坚“钱从哪里来”的问题，近期也有了制度层面的答案。

3月份，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》(以下简称《统筹办法》)和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》(以下简称《调剂办法》)。两份文件分别指出，跨省域补充耕地资金和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金，都将全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

二、发挥农民主体作用

此次中央政治局会议指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持大扶贫工作格局，坚持脱贫攻坚目标和现行扶贫标准，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优化政策供给，下足绣花功夫，着力激发贫困人口内生动力，着力夯实贫困人口稳定脱贫基础，着力加强扶贫领域作风建设，切实提高贫困人口获得感，确保到2020年贫困地区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村振兴战略打好基础。

会议还强调，要针对不同类型地区采取不同办法，做到顺应村情民意，既要政府、社会、市场协同发力，又要充分发挥农民主体作用，目标任务要符合实际，保障措施要可行有力。其中，会议所提出的“发挥农民主体作用”与“着力激发贫困人口内生动力”，被认为代表了农村工作思路的一大转变。过去不管是“以城带乡”还是“以工促农”，在我国高速的城镇化发展过程中，农村总是相对“被动”地接受政策和项目，这造成了一些不符合农民实际需求、农村运营管理能力难以满足的经验教训。同时，另一个现实情况是，单纯依靠政府财政，难以满足乡村全面振兴的资金要求。因此，会议强调这两点，实际上是要在扶贫攻坚与乡村振兴战略落实过程中，形成“两条腿走路”的局面。最关键是如何盘活以土地为代表的农村资源，赋予农民更大的财产权利。想要发挥农民主体作用，激发起贫困人口的内生动力，制度上首先要解决的问题是城乡二元结构体制所带来的财产权益不平等。

三、土地改革试点是关键

目前，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点(简称“三块地”改革试点)正迎来高峰。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，将“三块地”改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

其中，如何处理农民的权益和收益问题，被认为是最重要的难题之一。5月25日，自然资源部召开农村土地制度改革三项试点工作推进会，自然资源部部长陆昊在会上表示要敢于触碰难点，如征地制度改革中的公共利益确定，既公开公平公正又科学简便的程序设计，合理期限的多元保障机制，国家、集体和个人增值收益分配机制等问题。

前瞻产业研究院观点：《规划》则是以文件为依据，明确到2020年全面建成小康社会时和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化、实化乡村振兴的工作重点和政策举措。具体部署重大工程、重大计划、重大行动，确保文件得到贯彻落实，政策得以执行落地。简单说，文件是指导规划的，规划是落实文件的。事实上在制定中央一号文件的同时，国家发展改革委已经联合有关部门同步起草《规划》，现在《规划》的初稿已基本形成，正在按照程序进行报批。